Алан Гринспен. Власти США должны принять трудные решения и изменить фискальную и социальную политику

Второго марта председатель ФРС Алан Гринспен (Alan Greenspan) выступил в Бюджетном комитете Палаты представителей Конгресса с докладом, озаглавленным "Экономическая ситуация и текущие вопросы фискальной политики". "Экономика США показала солидную динамику в 2004 г., и на данный момент в текущем году экономическая активность растет неплохими темпами", - начал Гринспен. "Однако позитивная краткосрочная экономическая ситуация разворачивается на фоне озабоченности в отношении перспектив федерального бюджета, особенно в долгосрочном периоде. Действительно, объединенный бюджет исполняется с дефицитом примерно в 3,5% от ВВП, и государственный долг, который находится в публичном владении, значительно вырос как процент ВВП с тех пор, как он достиг "дна" в 2001 г. Безусловно, циклический компонент дефицита должен уменьшиться по мере роста экономики и доходов. И текущие темпы наращивания расходов на оборону и безопасность не будут, как ожидается, сохраняться бесконечно. Но, как показывают последние прогнозы президентской администрации и Бюджетного офиса Конгресса, наше положение с бюджетом навряд ли существенно улучшится в грядущие годы, если не будут приняты серьезные меры по сокращению дефицита".

"На мой взгляд, необходимые решения будет особенно трудно воплотить в жизнь, если не будет восстановлены процедурные ограничения на процесс формирования бюджета. Примерно в течение десятилетия эти правила, изложенные в Законе 1990 г. об исполнении бюджета и в его последующих модификациях, обеспечивали рамки, которые помогали Конгрессу улучшать фискальный баланс. Однако кратковременное образование профицитов бюджета в конце 1990-х годов подорвало волю придерживаться этих правил, которые были направлены конкретно на сокращение дефицита, а не на более широкие цели по установлению согласованного стандарта, который бы определял, живет ли страна по своим финансовым средствам. Многие из положений, которые помогали применить ограничения при формировании бюджета в 1990-е годы - в особенности ограничения на дискреционные расходы и требования PAYGO, т.е. правила, разрешавшие финансирование при условии наличия соответствующего источника доходов - нарушились все более часто; наконец, в 2002 г. сроку их действия было позволено истечь".

"Восстановление рамок, подобных тем, что обеспечивались Законом об исполнении бюджета, стало бы сигналом о возрожденной приверженности фискальным ограничениям и помогло бы восстановить дисциплину ежегодного бюджетного процесса. Такой шаг имел бы еще большее значение, если бы он сопровождался принятием набора положений для решения проблем, связанных с возникновением со временем непредвиденных бюджетных ситуаций. Как вы хорошо знаете, результаты исполнения бюджета в прошлом отклонялись от проектов - в некоторых случаях значительно - и они будут продолжать вести себя тем же образом. Соответственно, хорошо продуманный набор механизмов для упрощения промежуточных корректировок облегчил бы задачу возвращения бюджета к запроектированным параметрам в случае, когда бы он от них отклонился. В частности, вы могли бы потребовать, чтобы существующие программы [расходов] регулярно оценивались, чтобы можно было проверить, отвечают ли эти программы заявленным целям и соответствуют ли запроектированным затратам. Меры, которые автоматически вступают в силу, когда затраты по конкретной программе расходов или по налоговому обеспечению выходят за заданный порог, могут быть так же полезными."

"Я не хочу сказать, что бюджетные проблемы страны будут решены просто путем принятия нового свода правил. Фундаментальная фискальная проблема состоит в необходимости сделать трудный выбор среди бюджетных приоритетов, и эта необходимость становится все более жесткой ввиду беспрецедентного числа людей, приближающихся к пенсионному возрасту. Например, будущие Конгрессы и президенты должны будут, со временем, сравнивать благо сохраняющегося доступа, на текущих условиях, к достижениям медицинских технологий с другими бюджетными приоритетами, а также с налоговыми инициативами, направленными на стимулирование экономического роста и доходной базы".

"Поскольку бэби-бумеры еще по-настоящему не начали выходить на пенсию, мы находимся в демографическом затишье. Но это состояние относительной стабильности скоро закончится. В 2008 г. - всего лишь через три года - передовой край поколения бэби-бумеров достигнет 62 лет, самого раннего возраста, когда можно начинать получать пенсионное пособие, и того возраста, когда примерно половина имеющих соответствующее право делает это в последние годы. Всего лишь через три года после этого, в 2011 г., самые старые бэби-бумеры достигнут 65 лет и получат, таким образом, право на медицинское обеспечение по программе Medicare. В настоящее время, 3 с четвертью работников финансируют пенсионное пособие одного получателя по системе социального обеспечения. Согласно оценкам попечителей фонда социального обеспечения, к 2030 г. количество получателей пенсионных пособий примерно удвоится, и соотношение числа работников, вносящих вклад в пенсионную программу, к числу получателей уменьшится примерно до 2. Давление на бюджет, связанное с этой драматической демографической переменой, будет усилено давлением, которое будет проистекать из ожидаемого резкого роста расходов на каждого получателя по программе Medicare."

"Сочетание стареющего населения и растущей стоимости медицинской помощи несомненно предъявит огромные требования к нашим национальным ресурсам и окажет давление на бюджет, которое экономический рост сам по себе будет не в состоянии устранить. Безусловно, благоприятная динамика производительности труда помогла бы ослабить надвигающуюся бюджетную нагрузку. Но если рост производительности не превзойдет значительно те показатели, которые заложены в текущие бюджетные прогнозы, то маловероятно, что он даст нам больше, чем только часть ответа. Более высокая производительность, конечно, ведет к увеличению доходов. Но поскольку начальные пенсионные пособия в значительной степени зависят от уровня заработной платы по экономике, более быстрый рост производительности, с лагом, ведет к повышению пенсионных пособий в рамках текущего законодательства. Более того, поскольку долгосрочные бюджетные оценки уже предполагают заметные допущения в отношении будущего роста производительности, нельзя исключить возможность того, что рост производительности окажется ниже проектируемых будущих средних значений."

"В 2004 финансовом году федеральные расходы по программам социального обеспечения, Medicare и Medicaid составили в совокупности около 8% от ВВП. Долгосрочные прогнозы Бюджетного офиса Белого дома предполагают, что эта доля к 2015 г. вырастет до 9,5% и к 2030 г. - примерно до 13%. Если затраты на медицинскую помощь будут продолжать расти быстрее, чем экономика в целом, то дополнительные ресурсы, необходимые для этих программ, будут оказывать давление на федеральный бюджет, которое, как все больше кажется, сделает текущую фискальную политику невозможной. Вероятность эскалации бюджетных дефицитов вызывает особую озабоченность, поскольку со временем они стали бы отвлекать неотвратимо растущие объемы ресурсов от формирования частного капитала и отбрасывать все более длинную тень на рост жизненного уровня."

"Общие контуры задач, стоящих впереди, ясны. Но остается значительная неопределенность в отношении точных масштабов проблемы и той степени, в которой будущие ресурсы окажутся недостаточными по сравнению с нашими текущими, определенными законом обязательствами перед грядущими поколениями пенсионеров. Мы уже много знаем о численности взрослого населения, скажем, в 2030 г. Почти все они уже родились. Таким образом, прогнозирование количества получателей пособий социального обеспечения и Medicare является достаточно простым делом. Как и прогнозирование размера будущих пособий социального обеспечения, которые привязаны к истории заработной платы пенсионера. Однако неопределенность в отношении будущих медицинских расходов пугает. Мы знаем очень мало о том, как быстро будут развиваться дальше медицинские технологии и как эти инновации трансформируются в будущие расходы. Соответственно, диапазон возможных ситуаций в отношении расходов по программе Medicare на каждого получателя помощи расширяется драматическим образом по мере того, как мы переходим в следующее десятилетие и дальше. Технологические инновации могут значительно улучшить качество медицинского обслуживания и могут, в некоторых случаях, уменьшить стоимость существующих методов лечения. Но поскольку технологии расширяют набор возможностей лечения, они также имеют потенциал увеличить общие расходы - в некоторых случаях, в большой степени. Другие источники неопределенности, например, степень, в которой более долгая продолжительность жизни в престарелом возрасте повлияет на медицинские расходы, также могут оказаться важными. В результате, диапазон будущих возможных расходов на получателя является чрезвычайно широким. Прогнозы относительно расходов по программе Medicare являются, волей-неволей, очень предварительными".

"Эти неопределенности - особенно наша неспособность определить верхнюю границу для будущих требований в отношении медицинского обслуживания - предполагают значительную осторожность в формировании политики. Критически важная причина для осторожного подхода состоит в том, что новые программы быстро создают "клиентов", готовых неистово сопротивляться любому сокращению расходов или налоговых льгот. Как следствие, наша способность сдерживать инициативы по расширению расходов, пусть они потом окажутся чрезмерными или ошибочными, является весьма ограниченной. Таким образом, властям лучше делать ошибки в смысле избыточной осторожности при рассмотрении новых бюджетных инициатив. Программы всегда могут быть расширены в будущем, если для них появятся ресурсы, но они не могут быть легко сокращены, если ресурсы позднее оказываются недостаточными для обязательств."

"Я боюсь, что мы, возможно, уже обязались предоставить поколению бэби-бумеров больше физических ресурсов, чем наша экономика в состоянии обеспечить. Если существующие обещания нужно изменить, то лучше это сделать раньше, чем позже. Мы должны посвятить будущим пенсионерам так много времени, как только возможно, чтобы скорректировать их планы в отношении работы, сбережений и пенсионных расходов. Им нужно быть уверенными, что их личные ресурсы, вместе с тем, что они ожидают получить от правительства, будут достаточны для того, чтобы их пенсионные планы были реализованы".

"Чтобы решить проблему собственных дисбалансов правительства, потребуется тщательное изучение как расходов, так и налогов. Однако повышение налогов в размере, достаточном для решения наших надвигающихся фискальных проблем, создает значительные риски для экономического роста и доходной базы. Точный масштаб таких рисков очень трудно оценить, но, на мой взгляд, они вызывают достаточно беспокойства, чтобы служить обоснованием для того, чтобы ставить целью, если это возможно, закрыть бюджетный дефицит в первую очередь, если не полностью, за счет расходов. В конечном счете, я подозреваю, что, если только мы не достигнем беспрецедентного роста производительности, нам придется произвести значительные структурные корректировки в национальных программах по пенсионному обеспечению и медицинскому обслуживанию".

"Наша текущая система социального страхования работала хорошо в демографических условиях второй половины 20-го века. Но, как я говорил ранее, эта система плохо подходит для условий беспрецедентного перехода населения из рабочей силы в пенсионеров, который начнется в 2008 г. Много внимания было уделено прогнозируемому истощению фонда социального обеспечения в 2042 г. Но попытка решить эту проблему саму по себе мало что сделает, чтобы выполнить императив увеличить наши национальные сбережения. Увеличение национальных сбережений является непременным шагом, если мы собираемся сформировать капитал, скажем, к 2030 г., который будет достаточно велик, чтобы производить продукцию и услуги, адекватные потребностям пенсионеров, и без несправедливого снижения жизненного уровня работающего населения."

"К сожалению, нынешняя система социального обеспечения не оказалась надежным инструментом для формирования сбережений. В самом деле, хотя трастовые фонды имеют ежегодные профициты с середины 1980-х годов, можно с достоверностью сказать, что они служат в первую очередь для того, чтобы смягчить дефициты в остальной части бюджета, и, следовательно, они добавляют мало или ничего к национальным сбережениям. На мой взгляд, пенсионная система со значительной составляющей в виде личных счетов явилась бы более надежным средством для обеспечения того, чтобы программа действительно увеличивала совокупные сбережения и, соответственно, вела бы к увеличению национального капитала. Причина этого состоит в том, что деньги, находящиеся на личных счетах, были бы недоступны для финансирования других видов деятельности правительства и - если исключить сокращение частных сбережений за пределами новых счетов - и служили бы резервом для будущих нужд потребления. Проблемы, связанные с Medicare, гораздо более сложны, чем проблемы, относящиеся к социальному обеспечению. Важной причиной этого является широкий разброс возможных ситуаций, упомянутый ранее, в сочетании с неадекватностью текущей медицинской информационной базы. В настоящее время предпринимаются некоторые важные усилия для того, что использовать возможности информационных технологий для улучшения системы медицинского обслуживания. Если эти усилия будут поддержаны, то они смогут обеспечить ключевое понимание наилучшей клинической практики и существенно уменьшить административные затраты. И, со временем, мы должны также приобрести ценные знания о наилучших подходах к ограничению роста общих расходов на медицинское обслуживание".
"Разработка бюджетной стратегии, отвечающей долгосрочным потребностям нации, будет становиться тем более трудной, чем дольше мы будем откладывать. Ясно то, что решение беспрецедентной демографической задачи, стоящей перед страной, потребует трудного выбора, и что будущая динамика экономики будет зависеть от этого выбора. Изменения не дадутся легко, поскольку они будут подразумевать установку приоритетов и, главное, уменьшение притязаний на ресурсы. Это выпадает на долю Конгресса - определить, как лучше подойти к решению проблемы конкурирующих притязаний на наши ограниченные ресурсы. Когда вы будете заниматься этим, вам понадобится рассмотреть не только распределительные эффекты политических изменений, но и широкие экономические воздействия на рабочие ресурсы, пенсионные схемы и частные сбережения. В конце концов, последствия ничегонеделанья могут быть тяжелыми для американской экономики. Но благо от принятия разумных своевременных мер может распространиться на многие десятилетия вперед".

k2kapital

Опубліковано на сайті: 2005-03-04