Україна. Як скорочуючи видатки не втратити країну

Володимир Дубровський

Як скорочуючи видатки не втратити країну

Скорочення видатків бюджету є основним і безальтернативним способом виходу з поточної фіскальної кризи. У разі вдалого проведення, воно може стати важливим кроком на шляху до «відкритого доступу», адже фіскальні кризи є важливим механізмом трансформації, який вже спрацьовував в Україні принаймні у 1994-95 та 1999-1999 рр. Але недостатнє врахування специфіки поточного моменту та непродумане застосування «стандартних рецептів» (цим грішать Уряд та МВФ) загрожує національній безпеці. Принаймні з двох причин скорочення видатків має бути зроблене у такий спосіб, аби мінімально «затягнути паски» «простим людям», натомість знищити якомога більше корупційних можливостей.

1. Уряд – політично та інституційно слабкий, водночас загрози національній безпеці дуже реальні (на відміну від стереотипу після виборного та пост революційного «періоду екстраординарної політики», на кшталт Польщі 1989 або Грузії 2004).

Неможна покладатися на перемогу Революції Гідності як довершений факт, адже дотепер 30% опитаних (Фондом «Демократичні ініціативи») вважає її державним переворотом. Насправді, революція продовжується. Уряд не є достатньо авторитетним ані для цієї частини суспільства, ані для радикальних та послідовних представників Майдану. Державне управління зруйноване, наповнене великою мірою неспроможними, корумпованими та непатріотичними кадрами, іноді відвертими саботажниками, якщо не агентами Путіна та Януковича. За таких умов створення приводів для масового невдоволення загрожує національній безпеці.

Так, повідомлення по підвищення тарифів на комунальні послуги, оголошене 27.03.2014 допомогло місцевим кланам та російській агентурі у роздуванні сепаратизму на Донбасі, адже вони отримали дуже сильний, особливо у місцевих умовах, аргумент проти нового київського уряду. Не випадково нова хвиля сепаратизму почалася невдовзі після оголошення про підняття тарифів, 6.04.2014. Автор попереджав про високу вірогідність такого розвитку подій за місяць (Популярна реформістика: рецепти для МВФ «Дзеркало тижня. Україна» №8, 6 березня 2014) виходячи з тієї ж логіки. На жаль, прогноз справдився (:. Є велика ймовірність того, що Путін чекає можливості скористатися подібним же чином і з цього етапу «затягування пасків».

1. За «суспільного порядку з обмеженим доступом» (ОД) головною причиною фіскальної кризи є зазвичай (і всупереч поширеному стереотипу) не роздута «соціальна держава», а надмірне присвоєння «елітою» (100 млрд. грв. на рік за оцінками крали тільки за рахунок державних закупівель). В Україні наразі присутні обидва чинники. Але скорочення бюджетних видатків, які допомагають збагачуватися вузьким групам інтересів має рішуче передувати скороченню тих видатків, які дозволяють виживати великим групам населення; і, навіть, скороченню неефективних квазісоціальних субсидій.
   1. Це є шлях у бік «відкритого доступу»
   2. Цього вимагав Майдан. Наступ на широкі верстви населення – практика часів Януковича, сприйматиметься як поразка революції.
   3. Коли населенню доводиться «затягувати паски» на тлі подальшого збагачення «еліти», то це викликає обурення, особливо небезпечне у світлі п.1. Зменшення легальних доходів міністрів та парламентарів не вирішує проблему, оскільки для люмпенів і 5 тис. грв. забагато, і усі свідомі того, що справді високі доходи причетних до влади мають корупційне походження, або, у кращому разі – вони прийшли у владу небідними.

Пропозиції:

1. Законодавча заборона надання будь-якої державної підтримки суб’єктам підприємництва. Платежі з бюджетів усіх рівнів на користь підприємств будь-якої форми власності мають бути суворо заборонені (на рівні програмного забезпечення Казначейства) за винятком наступних випадків:

• оплата державних закупівель (на відповідних умовах - див. далі)
• повернення ПДВ (після проведення відповідної реформи)
• інвестиції у казенні підприємства (дуже вузьке коло, визначене за чіткими критеріями, і повністю підконтрольне, на рівні власне бюджетних одиниць). Розпорядники бюджетних коштів, які мають статус держпідприємств (Укравтодор та, можливо, інші) повинні бути реструктуризовані або на підрозділи відповідних органів державної влади з правом розподіляти бюджетні кошти; або на звичайних підрядників, що виконують держзамовлення у конкуренції з іншими, в тому числі приватними структурами – і потому приватизовані.

Усі решта видів прихованої допомоги (державні гарантії, внески до статутних фондів, часткова компенсація відсотків за кредитами, тощо) мають бути суворо заборонені. Соціальні та квазісоціальні субсидії, якщо вони надавалися через субсидування підприємств (зокрема, субсидії НафтоГазу), мають бути переадресовані безпосередньо споживачам на індивідуальній основі. Детальніше про поступове скасування квазісоціальних субсидій див. Додаток 1.

На процедурному рівні треба запровадити заборону на підняття питань про "державну допомогу". Чиновників, які намагатимуться лобіювати інтереси підприємств або галузей - негайно звільняти; депутатів - виключати з фракції, оприлюднюючи причину; лобістів, які "ходять по кабінетах" з відповідними проханнями - позбавляти перепусток, а спілкування посадовців та депутатів з ними робити предметом антикорупційних розслідувань. Слід зазначити, що реорганізація роботи КабМіну за часів прем’єрства Ющенка значно допомогла у подоланні лобізму, а, відтак, і проблеми спільного ресурсу по відношенню до державного бюджету.

Такі жорсткі заходи прогнозовано викличуть спротив тих, хто сьогодні отримує субсидії – зокрема, підприємств вугільної галузі, сільського господарства, тощо; а надто тих паразитних структур, які насправді привласнюють собі більшу частину тих субсидій. Вони, безумовно, спробують підняти невдоволених та потенційно вразливих – насамперед залежних від них працівників відповідних підприємств – на протести. Але

(а) таких потенційних протестувальників набагато менше, ніж у разі загального «затягування пасків»;

(б) вони сконцентровані у певних місцях, які можна заздалегідь передбачити – тож можна запропонувати цільові компенсації саме цим вразливим групам населення, а також вжити посилених заходів безпеки, аби запобігти розкачуванню протестів з боку російської агентури;

(в) у випадку сільського господарства компенсатором має стати дерегулювання галузі; а у випадку видобутку вугілля – залучення безробітних шахтарів для будівництва доріг (особливо у сільській місцевості) по усій Україні вахтовим методом без зменшення зарплати.

Обґрунтування див. Додаток 2.

2. Запровадження повноцінної (на рівні первинних документів в обсязі, достатньому для аудиту) онлайн звітності по виконанню бюджетів усіх рівнів (що передбачено Законопроектом №0949), а по державним закупівлям - також по виконанню державних замовлень. Підприємства-виконавці (на першому етапі – принаймні ті, що отримали замовлення на безальтернативній основі) мають при цьому надавати згоду на відмову від комерційної таємниці в частині виконання замовлення. Такий же порядок має бути надалі введений у державних підприємствах, природних монополістах, та (у разі, якщо не вдасться виконати у повному обсязі попередній пункт) по усіх підприємствах, які користуються пільгами, отримують державну допомогу, або мають інші привілеї фіскального характеру. Виключення доведеться зробити для оборонного замовлення, але там треба передбачити інші механізми контролю. Також, можливо, не обов’язково ретельно контролювати закупівлі біржових товарів, якщо ціна контракту прив’язана до поточної ринкової та не перевищує її.

Обґрунтування:

Такий рівень прозорості (а) істотно знижує вартість проведення аудиту як для перевіряючих, так і для добросовісних виконавців держзамовлень; та (б) створює ефект "прихованої камери спостереження", яка може упіймати порушника будь-якої миті, і з якою неможливо особисто домовитися – а це принципово сильніше за будь-які перевірки. Диверсифікація та демонополізація контролю над державними закупівлями є найдієвішими на сьогодні способами зменшення зловживань у цій сфері. Сучасні технічні засоби дозволяють як зробити процес виконання держзамовлень прозорим, так і відстежувати порушення у великому масиві даних.

Головні проблеми можливі на етапі покарання винних, адже їх може виявитися надто багато. Також величезною проблемою може стати саботаж розподільників бюджетних коштів, які будуть гальмувати проведення закупівель, та їхніх партнерів з бізнесу, які будуть бойкотувати процес.

3. Глибока податкова реформа (див. матеріали РПР) має, серед іншого, унеможливити зловживання на поверненні ПДВ та забезпечити стабільні надходження до бюджетів усіх рівнів.

4. Реституція силоміць відібраної ("отжатой") власності, перегляд результатів приватизації часів Януковича, та можливе переслідування "олігархів" винних у розпалюванні сепаратизму та інших зрадницьких діях. Ці питання потребують додаткового вивчення. Не викликає сумніву доцільність реституції, але тут є доки невирішені юридичні проблеми, насамперед пов’язані з подальшим перепродажем (часто фіктивним) цієї власності, завдяки якому вона може наразі знаходитися у власності реального чи формального «добросовісного правонабувача».

5. Радикальне (не на 10%, а принаймні вдвічі) скорочення державного апарату за допомогою відсікання зайвих та корупціогенних функцій. Наприклад, описана у п.1 заборона субсидування юридичних осіб разом з глибокою дерегуляцією означатиме можливість (та необхідність) ліквідації цілих міністерств разом з їхніми регіональними підрозділами, або, принаймні, скорочення їхнього складу у десятки разів - до рівня, необхідного для виконання залишкових контрольних функцій.

Оцінка ефекту від усіх зазначених дій може бути тільки дуже приблизною, оскільки важко прорахувати масштаби зловживань, які будуть у таких спосіб унеможливлені, а також завдяки безпрецедентнії радикальності пропонованих заходів в умовах України. Приблизні цифри можуть розрахувати фахівці відповідних галузей, але в основі цих оцінок все одно будуть лежати припущення. За порядком величини, значною мірою інтуїтивна оцінка – порядку 100 млрд. грв. економії. 

Додаток 1. Персоналізація субсидій як механізм відносно безпечного їх скасування.

Ідея підходу полягає у перенесенні усіх видів державних субсидій, насамперед енергетичних, на рівень кінцевого споживача.

Наприклад, споживач, який бажає отримати субсидію за спожитий газ, має надати документи, що підтверджують фізичні обсяги споживання і автоматично отримати компенсацію; на першому етапі – навіть без перевірки майнового стану. Її можна (і треба) буде запровадити пізніше, поетапно, в залежності від обсягу спожитого газу. Наступний крок мав би полягати у скасуванні субсидії на газ як такої, натомість певному збільшенні допомоги малозабезпеченим, і, можливо, надання разової допомоги для переїзду у дешевіше в обслуговуванні житло. Так само треба діяти і з іншими видами енергетичних субсидій. У такий спосіб можна вже на першому етапі значно скоротити витрати на субсидування за рахунок (а) повної ліквідації корупційних схем з перепродажу пільгового газу[1]; та (б) добровільної відмови від субсидій з боку тих категорій населення, для яких відповідна сума не є настільки значущою, щоб звертатися по її відшкодування. Одночасно створюється стимул до встановлення лічильників, а надалі - енергозбереження, особливо якщо описана вище «дорожня карта» буде належним чином донесена до споживачів.

При цьому, на відміну від домінуючого на сьогодні підходу, можна значною мірою уникнути зростання протестних настроїв, викликаних незадоволенням основної маси населення, особливо патерналістські налаштованого (Схід та Південь, але не тільки), яке при цьому не відноситься до категорії «малозабезпечених». Подальші етапи зменшення субсидування по-перше, проходитимуть поступово, кожного разу зачіпаючи невелику частку споживачів; по-друге, вони ймовірно відбуватимуться на тлі економічного зростання, що зробить їх менш відчутними на фоні росту доходів. Окрім того, перехід до контролю майнового стану, і, особливо, повна відмова від субсидій мають супроводжуватися глибокими реформами сектору комунальних послуг, які здатні значно (у випадку централізованого опалення – до двох разів) зменшити кінцеві ціни за рахунок скорочення зловживань та непродуктивних витрат.

Проблемною стороною цього підходу може стати технічна можливість нарахування та виплати індивідуальних субсидій великій кількості споживачів. Існуюча система виплати житлових субсидій може не впоратися, оскільки вона розрахована на обслуговування кількоразово меншого числа громадян. Створення черг та інших перешкод для отримання субсидій може стати інструментом роздування невдоволення. Також запропонований механізм, на жаль, сам по собі не вирішує проблеми встановлення монополістами завищених цін з метою корупційного збагачення за рахунок субсидій, а також, не виключено – свідомого підриву економіки та національної безпеки України (особливо зважаючи на походження власників обленерго, облгазів, тощо).

Додаток 2. Обґрунтування заборони на державну допомогу суб’єктам підприємницької діяльності

Головним аргументом на користь державної допомоги громадянам (фізичним особам) є те, що людина народжується з правом на життя, а також іншими невід'ємними правами, до яких в деяких інтерпретаціях, належать і економічні та соціальні права - на мінімальне забезпечення, певний рівень освіти, базову медичну допомогу, житло, тощо. Можна сперечатися, чи дійсно суспільство має їх забезпечувати, і, якщо так, то у якому саме обсязі. Але незаперечним є той факт, що суб’єкти підприємництва - це організації, створені людьми аби служити для виконання певних функцій. Вони не мають природних прав, навіть невід'ємного права на життя. Тому допомога їм з боку суспільства є протиприродною.

Існують аргументи на користь державної допомоги так званим "точкам зростання", "новонародженим галузям", малому бізнесу, "зеленим" технологіям та іншим видам бізнесу. Розгляд їхньої валідності взагалі та у конкретному випадку України виходить за межі даної записки. Але в умовах фіскальної кризи вони не мають значення, бо питання стоїть про виживання, з одного боку, України як незалежної суверенної держави, а, з другого - мільйонів її громадян, які можуть передчасно піти з життя за браком коштів на фізичне виживання, а також медичної допомоги. Тільки після вирішення цих базових питань можна розпочинати суспільну дискусію щодо доцільності якоїсь державної підтримки підприємств.

Підтримка підприємств у різних її формах є важливим джерелом корупції – безпосередньо, або через покриття державою збитків державних підприємств. Закриття відповідних корупційних схем поодинці забере багато часу, і не конче призведе до відчутних результатів, адже у багатьох випадках замість однієї схеми буде з'являтися інша. Закриття джерела зруйнує усі схеми одночасно, і без можливості відновлення. Крім того, постатейне зрізання витрат є мало ефективним з операційної точки зору, оскільки ті, хто подає бюджети, дуже добре вміють приховувати зайві та корупційні видатки; а депутатові дуже і дуже важко у стислі терміни їх знаходити. Тому ефективними є саме такі принципові рішення.

Підхід має бути саме таким жорстким та рівним до усіх, особливо зважаючи на корумпованість та некомпетентність наявного державного апарату. "Перегляд" пільг та субсидій, про який у кращому разі наважуються говорити політики старої формації, нічого не дасть, оскільки (а) рішення, знову-таки, буде приймати чиновник; і (б) критерій відсіву неможливо виписати цілком об’єктивно, бо предмет розгляду є надскладним та нечітким.

[1] Оскільки побудувати систему відкатів на видачі грошей фізичним особам набагато важче та дорожче, ніж підтримувати існуючі схеми з перепродажем субсидованої енергії та енергоносіїв, то корупцію у цій сфері можна значно зменшити, якщо не подолати повністю.

facebook.com

Опубликовано на сайте: 2015-01-02